李克強總理5日在政府工作報告中提出，2015年財政赤字1.62萬億元，其中地方財政赤字5000億元，增加1000億元。“地方財政赤字”一詞不僅首次出現(xiàn)在政府工作報告中，在今年的預(yù)算報告中也出現(xiàn)。

在經(jīng)濟增速、財政收入增速雙雙創(chuàng)下20年來新低的背景下，“地方財政赤字”一詞的出現(xiàn)，釋放出哪些重要信號，折射出哪些深層次問題？新華視點記者在兩會現(xiàn)場進行了深入采訪。

觀點一：地方政府可以自由借貸嗎？

1995年正式實施的《預(yù)算法》明確禁止地方政府發(fā)債、不允許地方政府計提赤字。從去年政府工作報告中的“中央財政代發(fā)地方政府債券4000億元”到今年的“地方財政赤字5000億元”，措辭的變化意味著地方政府被允許舉債、計提赤字。

“放水放水”意味著什么？是不是意味著地方政府可以肆意舉債、赤字？

“政府工作報告中新的表述，是落實新預(yù)算法、加強依法治國的體現(xiàn)�！比珖�人大代表、安徽省常務(wù)副省長詹俠說，放開閘放量意味著地方政府可以自行發(fā)債，但這種自由是有限的。

根據(jù)新預(yù)算法，經(jīng)國務(wù)院批準的省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算內(nèi)的部分建設(shè)投資資金，可以在國務(wù)院確定的額度內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券籌集，不得通過其他方式舉借。

預(yù)算報告草案進一步明確，地方政府債務(wù)實行限額管理，地方政府債務(wù)不得超過批準的限額。

“這意味著，此前融資成本過高的信托、BT等地方舉債模式將受到限制�！泵窠ㄖ醒敫敝飨�、全國人大財經(jīng)委員會副主任顧勝祖表示，“陽光債”雖然只邁出了一小步，但為防范債務(wù)風(fēng)險、解決長期以來預(yù)算法禁止地方政府發(fā)債與地方政府舉債融資需求之間的矛盾、構(gòu)建以國債為主體的地方政府債務(wù)融資機制創(chuàng)造了有利條件。

中央財經(jīng)大學(xué)中國財政與政策研究院院長喬寶云表示，地方政府以前沒有財政工具可以舉債，現(xiàn)在允許舉債，本身就賦予了他們一定的自主權(quán)。實行額度管理符合國際經(jīng)驗，與我國實行國債余額管理的做法一致。

觀點二：債務(wù)用來做什么？

地方政府借的錢花在哪兒？可以隨便花嗎？

“目前社會上有些人存在誤解，一提到政府債券，就覺得政府花錢蓋樓、吃喝玩樂。”全國人大代表、安徽省銅陵市委書記宋國權(quán)說，地方經(jīng)濟的發(fā)展需要解決錢的問題。這種誤解很可能會影響中央化解政府債務(wù)的決心。“2010年以來，銅陵市基礎(chǔ)設(shè)施投入110多億元，卻沒有建一棟政府辦公樓�！�

宋國權(quán)曾專門研究分析地方債務(wù)的錢都用在了哪里，他發(fā)現(xiàn)，地方債務(wù)額度的80%以上都用在了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和民生項目上。

湖北省統(tǒng)計局副局長葉青認為，地方政府舉借的錢，用得好、用得清，不僅有利于反腐敗，而且在財政赤字達到一定規(guī)模后，還可以拉動經(jīng)濟增長。但地方舉借的錢，絕不能用來行政開支、修建大樓、建設(shè)場館、增加公務(wù)員的工資，而要重點用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

觀點三：5000億地方債夠嗎？

全國人大代表、山東省財政廳廳長于國安表示，全國下達每年5000億元一般債券額度，從總量上看，遠遠不能滿足地方政府融資和建設(shè)需要。

“短期內(nèi)，有限的地方債發(fā)行額度無法完全承擔地方政府債務(wù)融資的責(zé)任�！鳖檮僮嬲f，但另一方面，政府也應(yīng)“有所為”，避免承擔過多的“權(quán)”，積極利用PPP等方式吸收民間資本，盤活存量基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)。

至于如何滿足地方建設(shè)資金需求，政府工作報告也提出要適當發(fā)行專項債券，保障符合條件的在建項目后續(xù)融資。預(yù)算報告草案明確提出要建立規(guī)范的一般債務(wù)與專項債務(wù)相結(jié)合的地方政府債務(wù)機制。

視角四：債務(wù)償還高峰到來，地方政府如何應(yīng)對？

財政收入、土地出讓金增速大幅下降，地方債務(wù)即將迎來償債高峰，地方政府債務(wù)到期還款能力如何？如何防范地方債務(wù)風(fēng)險上升？

對此，政府工作報告明確提出，要處理好債務(wù)管理和穩(wěn)增長的關(guān)系，創(chuàng)新完善地方政府債務(wù)融資機制，防范化解潛在風(fēng)險。

從各地情況看，地方政府償還到期債務(wù)的資金幾乎有一半來自土地出讓金。“目前，政府債務(wù)風(fēng)險總體可控，但也有一些地方政府債務(wù)水平居高不下，主要原因是債務(wù)償還渠道過于單一。”宋國權(quán)表示，目前土地高價賣不出、無人買地的局面財政赤字什么意思，會增加地方政府債務(wù)償還風(fēng)險，一些地方還可能迎來債務(wù)償還高峰期，必須高度重視。

宋國權(quán)建議，第一步置換一批債務(wù)，用7%至8%的低年利率置換此前高達10%、20%的債務(wù)，用中長期債務(wù)置換短期債務(wù)，避??開債務(wù)償還高峰期。此外，對于教育、醫(yī)療、污水處理廠等民生領(lǐng)域的投資，中央財政應(yīng)從債券中抽取一部分幫助地方政府消化，充分發(fā)揮政策性銀行在化解債務(wù)中的龍頭作用。

觀點五：所有債務(wù)都要接受監(jiān)管嗎？

審查和監(jiān)督財政預(yù)決算，是人大監(jiān)督權(quán)的體現(xiàn)。國務(wù)院關(guān)于地方債務(wù)改革的意見明確提出，地方政府要將一般債務(wù)收支納入一般公共預(yù)算管理，專項債務(wù)收支納入政府性基金預(yù)算管理。但現(xiàn)實中，是不是所有政府債務(wù)都納入預(yù)算監(jiān)督？

一些地方和單位違規(guī)集資、使用政府債務(wù)資金的情況屢見不鮮。關(guān)注預(yù)算的人大代表陳樹表示，長期以來，地方各級人大及其常委會對政府債務(wù)缺乏經(jīng)常性、有效的監(jiān)督，有的地方甚至完全缺位。建議各級政府將政府債務(wù)納入政府財政預(yù)算，舉債和還債都可以納入人大的監(jiān)督。監(jiān)督是為了防范風(fēng)險，也是公開的好辦法，讓代表和民眾對自己的“家底”有清楚的了解，也便于對政府行為進行適當監(jiān)督。

對此，預(yù)算報告草案明確提出，將地方政府債務(wù)分類納入一般公共預(yù)算和政府性基金預(yù)算管理，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險評估和預(yù)警機制，對債務(wù)高風(fēng)險領(lǐng)域進行預(yù)警。